Глава III. Государственное регулирование в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов

Статья 9. Государственное нормирование в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий

1. В таблице показано - какие обязательные требования к качеству и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий (ПМИ) - устанавливались соответствующими категориями нормативных правовых актов:

┌────────────────────────┬──────────────────────┬───────────────────────┐

│ Государственные │ Санитарные правила и │ Ветеринарные │

│ стандарты │ нормы │ правила и нормы │

│ (Общеобязательные │ │ │

│ требования и │ │ │

│требования, исполняемые │ │ │

│ в добровольном │ │ │

│ порядке) │ │ │

├────────────────────────┼──────────────────────┼───────────────────────┤

│Требования к:│Требования к:│- Требования к безопас-│

│- качеству пищевых│- пищевой ценности│ности в ветеринарном│

│продуктов, материалов и│пищевых продуктов, │отношении: определенных│

│изделий (ПМИ), │- безопасности пищевых│пищевых продуктов,│

│- обеспечению их│продуктов, материалов│условий их заготовки,│

│безопасности, │и изделий (ПМИ), │изготовления и оборота │

│- к упаковке, маркировке│- условиям их разра-│ │

│- производственному │ботки, постановки на│ │

│контролю за качеством и│производство, изготов-│ │

│безопасностью ПМИ, │ления и оборота, │ │

│- процедурам оценки и│- безопасности услуг,│ │

│подтверждения соответст-│оказываемых в сфере│ │

│вия ПМИ требованиям│розничной торговли ПМИ│ │

│нормативных документов,│и сфере общественного │ │

│- методикам их испытаний│питания │ │

│и идентификации, а также│ │ │

│к техническим│ │ │

│документам, системам │ │ │

│качества │ │ │

└────────────────────────┴──────────────────────┴───────────────────────┘

2. Статья 9 комментируемого закона применяется с учетом вступившего в силу Федерального закона РФ "О техническом регулировании". В России начата деятельность по техническому регулированию, объектами которой являются продукция и различные процессы в связи с нею (производство, перевозка, хранение, реализация, утилизация). Цель проводимой реформы - формирование национальной политики в области качества товаров и услуг, четкое определение государством областей обязательных (приоритетных) требований. Реформа технического регулирования важна с точки зрения международного взаимодействия России и Всемирной торговой организации (ВТО), России и Европейского Союза, России и Европейской Экономической Комиссии ООН (ЕЭК ООН). С 2003 г. утратили силу Законы "О сертификации продукции и услуг", "О стандартизации".

3. Реформа технического регулирования призвана изменить систему, когда принимаемые на разных уровнях дублируемые и избыточные требования, исполнялись производителями в условиях различных ведомственных систем контроля. Целями также являются - гармонизация российских требований с международными, создание понятных и прозрачных для зарубежных товаропроизводителей правил поведения.

4. Подтверждение соответствия производится как обязательно, так и добровольно. Предполагается, что после принятия технических регламентов или истечения срока переходного периода (2003-2010 гг.) - санитарные и ветеринарные нормы и правила, гигиенические нормативы будут отменены или станут применяться в добровольном порядке.

Установлены два уровня требований к продукции и процессам (методам) в связи с нею: 1) технические регламенты; 2) стандарты. Законом предусматриваются следующие характеристики технических регламентов:

- содержат обязательные для исполнения требования;

- принимаются в особом порядке (в три этапа в форме федерального закона, международного ратифицированного договора, в особых случаях - постановлением Правительства Российской Федерации или Указом Президента России); в целях, исчерпывающе указанных в Законе; *(36)

- принимаются общие технические регламенты (содержат требования, обязательные в отношении любых видов продукции определенной группы (процессов производства)) и специальные технические регламенты.

5. В качестве переходных положений Законом определен семилетний срок (2003-2010 годы), в течение которого должны быть приняты технические регламенты. В Законе предусмотрено принятие семи технических регламентов по вопросам безопасности (пожарной, биологической, экологической, ядерной и радиационной), электромагнитной совместимости. По оценкам специалистов за оставшиеся 6 лет - Российская Федерация разработает и примет около 1000 технических регламентов. *(37) Стандарты, ранее содержавшие обязательные для соблюдения требования, другие нормативные правовые акты в течение переходного периода действуют в части, соответствующей целям принятия технических регламентов. С момента принятия определенного технического регламента или по истечении срока переходного периода, стандарты, нормы и правила о качестве и безопасности продукции, даже если заменяющий их технический регламент не принят - прекращают свое действие. *(38)

6. Новая система предусматривает существование национальных стандартов, международных стандартов, стандартов организаций. Ранее систему стандартов образовывали: государственные стандарты, международные стандарты, стандарты отраслей, стандарты предприятий.

В литературе отмечается, что национальные стандарты помимо содержания характеристик продукции, приобретают роль доказательственной базы для исполнения соответствующего технического регламента.

Добровольность исполнения стандарта заключается в том, что можно выбирать - следовать стандарту или избирать иные подходы для реализации технического регламента. Ссылки на соответствие национальному стандарту, гармонизированному с определенным Техническим регламентом (ТР), служат подтверждением того, что продукция соответствует ТР. По примеру Европы, где используется презумпция соответствия, в ТР - предполагается включать только существенные, минимально необходимые показатели. Конкретные показатели, которые производитель должен исполнять, чтобы достичь требований, заложенных в ТР, будут включаться в национальные стандарты.

Одна из целей стандартизации, согласно ст. 12 ФЗ "О техническом регулировании" - "содействие выполнению требований технических регламентов". То есть, это легальное указание на то, что в России должна быть установлена так называемая двухуровневая модель требований к продукции. Первый уровень - технический регламент (ТР), с общеобязательными минимально необходимыми требованиями по безопасности продукции; второй уровень - национальный стандарт, гармонизированный с определенным техническим регламентом, добровольно исполняемый для подтверждения факта соблюдения соответствующего ТР. Правовая природа стандартов организаций - это установление оригинальных потребительских показателей продукции, работ и услуг.

7. Задачи проводимой реформы - гармонизировать российское техническое законодательство с теми зарубежными странами, с которыми Россия ведет торговлю, сделать его прозрачным, понятным. Технические регламенты в этой связи должны опираться на международные стандарты, что способствует достижению целей международной интеграции.

Двухуровневая модель позволит новой системе быть достаточно гибкой. Конкретные технические требования на продукцию меняются очень часто, и при этом невозможно каждый раз отражать их в такого уровня актах, как технический регламент, который преимущественно принимается в форме федерального закона. Стандартизация в новых условиях должна быть динамичным механизмом, работающим в основном за счет производителя, бизнес сообществ. В настоящий момент о себе широко заявили как разработчики технических регламентов и национальных стандартов следующие бизнес-объединения: Союз участников потребительского рынка (СУПР); Союз производителей пищевых ингредиентов; Российский союз производителей соков; Российский союз пекарей; Масложировой союз России; Российский птицеводческий союз; Российский Союз предприятий молочной отрасли и многие другие.

Санитарные правила и нормы - это разновидность актов (документов) санитарно-эпидемиологического и санитарно-гигиенического нормирования. *(39) К ним также относятся санитарные правила, гигиенические нормативы. Установлены гигиенические нормативы по содержанию в пищевых продуктах и питьевой воде: токсичных элементов, опасных химических соединений, патогенных микроорганизмов, радионуклидов.

8. Санитарные правила и нормы разрабатывались и принимались органами и учреждениями Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, которые ныне образуют единую федеральную централизованную систему органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор. В эту систему включены: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор; территориальные органы, созданные для осуществления указанного вида надзора в субъектах РФ, городах, районах; ведомственные учреждения, структурные подразделения (ведомственные санитарные службы), созданные в федеральных органах исполнительной власти по вопросам обороны, внутренних дел, в Федеральной службе безопасности, на объектах обороны и оборонных производствах.

К методическим документам в системе санитарно-гигиенического и эпидемиологического нормирования относятся Руководства (Р), Методические указания (МУ), Методические указания по методам контроля (МУК). Акты санитарно-гигиенического нормирования по безопасности и качеству пищевых продуктов относятся к классификационной подгруппе - гигиена питания. *(40)

9. Федеральный орган исполнительной власти по государственному надзору в области стандартизации и сертификации, *(41) выполняет возложенные на него функции по надзору в сфере технического регулирования, за соблюдением требований стандартов в переходный период, контроль в области метрологии и сертификации. В связи с принятием стандартов и их соблюдением указанное ведомство: создает технические комитеты по стандартизации и координирует их деятельность; принимает программы разработки национальных стандартов; организует экспертизу проектов национальных стандартов; осуществляет опубликование в установленном порядке уведомлений о разработке, завершении публичного обсуждения и утверждении национального стандарта, перечня национальных стандартов, которые могут на добровольной основе применяться для соблюдения требований технических регламентов; утверждает национальные стандарты; организует их официальное опубликование, учет; ведет федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов.

Специально уполномоченный федеральный орган власти определяет государственную политику и осуществляет нормативно-правовое регулирование в сфере здравоохранения, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей. *(42) То есть самостоятельно принимает нормативные правовые акты в указанной сфере за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, ветеринарии, фитосанитарной безопасности, *(43) самостоятельно принимает правила и другие нормативные акты в области ветеринарии.

По состоянию на 2005 г. на пищевую продукцию и продовольственное сырье действуют около 2000 нормативных документов (стандартов), 1000 из них - на методы испытаний, 889 стандартов - на продукцию.

10. Требования к качеству и безопасности пищевых продуктов обосновываются соответствующими научными разработками и данными. Существуют следующие направления исследований: 1) Определение приоритетных контаминантов пищевых продуктов (химической и биологической природы), 2) установление их таксономиических характеристик, 3) выявление особенностей их метаболизма и механизма действия, 4) обоснование допустимой суточной дозы; 5) определение приоритетных продуктов и групп продуктов по уровням загрязнения, которые подлежат первоочередному контролю; 6) разработка экспериментальных моделей по определению воздействия веществ на организмы.

11. Закон "О техническом регулировании" ставит перед наукой новые задачи - обоснование выбора тех требований, которые имеют наибольшее значение для безопасности людей, имущества, окружающей среды и наиболее информативны для потребителей.

Основные научные центры, сформировавшие фундаментальные основы науки о питании и ведущие практическую научную деятельность - это ГУ Институт питания Российской Академии Медицинских Наук, Институт токсикологии, Институт иммунологии, НИИ фармакологии РАМН. ГУ НИИ питания РАМН - головное учреждение Межведомственного научного совета по медицинским проблемам питания, председателем которого является академик РАМН В.А. Тутельян. В состав института входят 20 научно-исследовательских лабораторий, клиника лечебного питания, осуществляется научное сотрудничество с рядом зарубежных стран в форме обмена информацией и проведения совместных исследований. Институт является Сотрудничающим центром ВОЗ по проблеме мониторинга загрязнения пищевых продуктов, принимает участие в рабочих совещаниях Комиссии "Кодекс Алиментариус" (ФАО/ВОЗ), сотрудничает с Управлением по контролю за пищевыми продуктами и лекарственными препаратами (FDA, США), Центром по контролю за заболеваниями (CDC, г. Атланта, США), Детским фондом при ОНН (ЮНИСЕФ). Впервые в нашей стране по инициативе ГУ НИИ питания РАМН разработана "Концепции государственной политики в области здорового питания населения Российской Федерации на период до 2005 года".

Особое внимание в институте уделяется разработке новых видов специализированных продуктов (для детского питания, а также диетических (лечебных и профилактических) продуктов). Получено более 200 видов продуктов, в том числе свыше 150 наименований продуктов, предназначенных для питания здоровых и больных детей. В Институте проводятся фундаментальные исследования, изучается метаболизм и механизм действия ряда приоритетных загрязнителей пищевых продуктов, в том числе микотоксинов, полихлорированных бифенилов, N-нитрозоаминов и др. Осуществляется комплексная медико-биологическая оценка пищевой продукции, полученной по новым технологиям, в том числе генетически модифицированных источников пищи, биологически активных добавок к пище. Эти же исследования обеспечили возможность создания нормативной базы. В развитие Федерального закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов" за последние 5 лет специалистами института обосновано и пересмотрено более 6000 гигиенических регламентов для химических и биологических веществ в пищевой продукции, созданы более 150 современных высокочувствительных методов обнаружения, идентификации и количественного определения различных пищевых загрязнителей. Институт активно сотрудничает с органами практического здравоохранения. При Институте действует Головной испытательный центр, осуществляющий санитарно-эпидемиологическую экспертизу следующих видов продукции: пищевое сырье, продукты питания из ГМ источников; продукты детского питания, продукты диетического (лечебного и профилактического) питания; пищевые добавки, биологически активные добавки к пище, консерванты; пищевые продукты, изготовленные по новым технологиям и/или из ранее не используемых видов сырья; материалы и изделия, контактирующие с пищевыми продуктами. Институт аккредитован как Испытательный лабораторный центр в системе аккредитации лабораторий системы государственного санитарно-эпидемиологического надзора. На этой основе в нем проводится гигиеническая экспертиза пищевой продукции. ГУ НИИ питания РАМН ведет активную издательскую деятельность, в частности выпускает научно-практический журнал "Вопросы питания", основанный в 1932 г. Тематикой журнала являются публикации о современных достижениях в области науки о питании.

Статья 10. Государственная регистрация пищевых продуктов, материалов и изделий

1. С 1 января 2004 г. в России действует обязательная государственная регистрация новых видов пищевой продукции. *(44) Это продукция: впервые разрабатываемая и внедряемая в производство, то есть произведенная из новых (ранее не легализованных) видов сырья, других компонентов (ингредиентов), по ранее не легализованным технологиям; продукция, ввоз которой осуществляется в Россию впервые. Поставка, производство и использование такой продукции ранее не согласовывались с органами и учреждениями Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.

Государственная регистрация российской новой продукции проводится в ходе постановки ее на производство, а импортной продукции - до ее ввоза на территорию Российской Федерации. Процедура государственной регистрации, предусмотренная Федеральным законом "О качестве и безопасности пищевых продуктов" устанавливается впервые. Ее проведение предусматривает планомерную работу по оценке новых видов продукции, ранее не используемых (не применяемых) и не производимых в Российской Федерации.

2. Продукция, поставка, производство и использование которой ранее были согласованы с органами и учреждениями Госсанэпидслужбы, государственной регистрации не подлежат.

До 2004 г. разработка и постановка на производство, оборот новых видов пищевой продукции разрешались после их гигиенической оценки (экспертизы) и выдачи гигиенических сертификатов *(45), а потом после прекращения их выдачи - на основании гигиенических заключений установленного образца. *(46) При смене рецептуры ранее производимой продукции, внесении изменений в технологический процесс ее производства, уполномоченным учреждением в соответствии с действующим санитарным законодательством проводятся исследования образцов. По результатам таких исследований оформляется санитарно-эпидемиологическое заключение установленной формы. Выданные гигиенические сертификаты и гигиенические заключения сохраняют свое действие до окончания срока их выдачи, после чего подлежат переоформлению в установленном порядке.

3. Министерством здравоохранения РФ утверждены: порядок государственной регистрации, формы свидетельства о государственной регистрации, заявление о проведении государственной регистрации, номенклатура новых пищевых продуктов, материалов и изделий, парфюмерной и косметической продукции, средств и изделий для гигиены полости рта, табачных изделий. *(47)

Роспотребнадзор организует ведение государственного реестра и информационной системы учета впервые внедряемых в производство и ранее не используемых химических, биологических веществ и изготавляемой на их основе препаратов, отдельных видов продукции, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств). *(48)

4. Процедура государственной регистрации включает в себя: санитарно-эпидемиологическую экспертизу предоставленных изготовителем (поставщиком) документов; экспертизу результатов проведенных при необходимости токсикологических, гигиенических, ветеринарных и иных видов исследований (испытаний) продукции; в отношении российской продукции также обследование условий ее опытного производства. Экспертиза проводится с целью оценки соответствия продукции, условий ее изготовления и оборота требованиям санитарных и ветеринарных норм и правил. Государственную регистрацию, выдачу удостоверения и ведение реестра осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучию человека (Роспотребнадзор), в отношении продуктов животного происхождения - совместно с органами и учреждениями Государственной ветеринарной службы Российской Федерации.

5. СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования к безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов" устанавливает, что при разработке новых видов пищевых продуктов, новых технологических процессов их изготовления, упаковки, хранения, перевозок индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны обосновывать требования к качеству и безопасности пищевых продуктов разрабатывать программы производственного контроля, методики их испытаний, устанавливать сроки годности для них (п. 2.5).

Статья 11. Особенности лицензирования отдельных видов деятельности по изготовлению и обороту пищевых продуктов, оптовой торговле пищевыми продуктами и оказанию услуг в сфере общественного питания

(статья исключена с 15 января 2003 г. Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 15-ФЗ)

В соответствие с Федеральным законом от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" подлежат лицензированию, в частности, деятельность по хранению зерна и продуктов его переработки; ветеринарная деятельность. Также лицензируется деятельность по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, за исключением розничной продажи такой продукции. *(49)

Утративший силу Федеральный закон РФ от 25.09.1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" содержал нормы об обязательном лицензировании деятельности по производству муки, крупы и других пищевых продуктов из зерна, хлеба, хлебобулочных изделий; деятельности по обороту зерна.

Статья 12. Оценка и подтверждение соответствия требованиям нормативных документов пищевых продуктов, материалов и изделий, услуг, оказываемых в сфере розничной торговли пищевыми продуктами и сфере общественного питания, а также систем качества

1. Меры экспертного характера в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов - это санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, токсикологические, гигиенические и другие виды оценок. *(50) Проводятся различные виды экспертиз, обеспечивающие в целом оценку потребительских свойств пищевого продукта (санитарно-эпидемиологическая, *(51) санитарно-гигиеническая, ветеринарно-санитарная, фитосанитарная, экологическая экспертизы).

2. Правила подтверждения соответствия, так как они определены в ФЗ "О техническом регулировании" - в значительной мере основаны на выдержавших испытание временем положениях Закона РФ "О сертификации продукции и услуг". В прежнем законодательстве обязательной сертификации, декларированию соответствия подлежала продукция, по перечню, утверждаемому Правительством РФ. Теперь, обязательное подтверждение соответствия проводится на те объекты, и на предмет соответствия требованиям, установленным соответствующим техническим регламентом. Согласно Закону "О техническом регулировании" форма, порядок, процедуры и схемы обязательного подтверждения соответствия, набор доказательственных материалов, круг заявителей в отношении конкретной продукции должен содержаться в техническом регламенте.

Принятие декларации соответствия производится как на основе собственных доказательств, так и на основе доказательств, полученных при участии третьей стороны, в тех случаях когда неиспользование таких дополнительных доказательств означает недостижение целей подтверждения соответствия. *(52) Собственными доказательствами заявителя могут быть техническая документация, паспорта или свидетельства о качестве, протоколы собственных испытаний и измерений. Все вопросы декларирования соответствия решены непосредственно в Законе "О техническом регулировании", кроме определения формы декларации, утверждение которой возложено на федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию. Согласно Закону "О техническом регулировании" декларацию о соответствие принимает изготовитель (продавец).

3. В ходе сертификации проверяется соответствие готовой продукции показателям, подлежащим контролю. Органы по сертификации принимают решение о выдаче сертификата соответствия на основе результатов испытаний, полученных в аккредитованных испытательных лабораториях. Продолжают действовать Правила проведения сертификации пищевых продуктов и продовольственного сырья (Правила). *(53) Проводить сертификацию имеют право аккредитованные органы по сертификации (ОС) и испытательные лаборатории, получившие в установленном порядке право осуществления таких работ. Сертификация конкретных групп однородной пищевой продукции проводится в соответствии с Порядками проведения сертификации. Такие Порядки содержатся в Приложениях к указанным Правилам. Сертификация пищевых продуктов и продовольственного сырья животного происхождения осуществляется после ветеринарно-санитарной экспертизы и при обязательном наличии ветеринарных сопроводительных документов (ветеринарных свидетельств, ветеринарных сертификатов). Для проведения лабораторных исследований (измерений) качества и безопасности пищевых продуктов, допускаются метрологически аттестованные методики.

Для групп однородной продукции действуют схемы сертификации, т.е. вариация условий, набор процедур, составляющих комплекс мероприятий по сертификации для конкретной продукции. Общее для всех схем условие - это положительные результаты испытаний образцов (проб) продукции в аккредитованных испытательных лабораториях. Факультативными являются, например, осуществление последующего инспекционного контроля, взятие и испытание проб из сферы торговли, со склада предприятия-изготовителя, оценка состояния производства, дополнительный инспекционный контроль за стабильностью функционирования систем качества.

Для сокращения объема проверок при обязательной сертификации заявитель может представить следующие документальные доказательства: протоколы испытаний; гигиеническое заключение (гигиенический сертификат); документ территориальной службы о санитарно-гигиеническом состоянии производства; сертификат качества почв земельного участка, выданный агрохимической службой; заключение органа по карантину растений, ветеринарное свидетельство; зарубежные сертификаты на продукцию; техническую документацию изготовителя, сертификат происхождения.

Проведение обязательной сертификации пищевой продукции это: подача и рассмотрение заявки на сертификацию; выбор схемы сертификации; отбор, идентификация образцов (проб) и их испытания; анализ состояния производства (если это предусмотрено схемой сертификации); принятие решения о возможности выдачи сертификата соответствия; выдача сертификата и лицензии на применение знака соответствия; осуществление инспекционного контроля за сертифицированной продукцией; корректирующие мероприятия.

4. До принятия технических регламентов, в переходный период декларация соответствия принимается в отношении продукции, включенной в соответствующий перечень Правительством РФ. Для этого в орган по сертификации подаются: протоколы приемочных и других контрольных испытаний, проведенных изготовителем или сторонними испытательными лабораториями; сертификаты соответствия или протоколы испытаний на сырье, материалы, комплектующие изделия; гигиенические заключения, ветеринарные свидетельства. Срок действия декларации определяется изготовителем и зависит от планируемых сроков выпуска продукции или сроков реализации партии продукции. Подписанная руководителем декларация подлежит обязательной регистрации (в заявительно-учетном порядке) в органе по сертификации. Декларация, принятая и зарегистрированная в установленном порядке, имеет равную силу с сертификатом соответствия. На основании декларации продукт маркируется знаком соответствия.

Добровольная сертификация производится органом по сертификации на соответствие показателям нормативных, технических и иных документов, представленных заявителем. Действие сертификата соответствия, регистрация декларации могут быть отменены, также как возможно лишение права изготовителя продукции маркировать ее знаком соответствия. Отмену проводят органы, которые выдали сертификатов или зарегистрировали декларацию по результатам экспертизы. Имеется в виду экспертиза некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов.

5. С 2003 г. вступил в действие Федеральный закон РФ "О техническом регулировании" (Закон). Согласно Закону обязательная сертификация организуется и осуществляется органами по сертификации и привлеченными ими испытательными лабораториями (центрами). Те и другие подлежат аккредитации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Заявители первоначально обращаются в органы по сертификации, последующие испытания (исследования) проводят привлеченные на договорной основе испытательные лаборатории (центры). Строго ограничен доступ к информации о личности заявителя. Непосредственные исследования и испытания проводятся в отсутствии у испытательных центров такой информации. Результаты исследований (испытаний) оформляются протоколами, на основании которых орган по сертификации принимает решение о выдаче сертификатов соответствия. В Законе "О техническом регулировании" развиты положения об институте подтверждения соответствия (ПС), определены его цели и принципы, объекты, формы, схемы.

Многие процедурные положения Закона "О техническом регулировании" могут быть поняты только исходя из его общей направленности и целей реформы. Я.Е. Парций отмечает следующие концептуальные положения Закона "О техническом регулировании". Обращено внимание на два аспекта использования стандартов. Во-первых, национальные стандарты могут использоваться для установления требований, направленных на обеспечение выполнения требований технических регламентов. Во-вторых, стандарты организаций являются документом, в которых устанавливаются потребительские характеристики продукции, которые не установлены в технических регламентах и без которых продукция вообще не может быть изготовлена. Из объектов обязательного подтверждения соответствия исключены работы и услуги. Обязательное подтверждение соответствия осуществляется только в отношении объектов, и на предмет соответствия требованиям, которые содержатся в технических регламентах. Закреплено единство процедур подтверждения соответствия, которое может быть обязательным (декларирование соответствия и обязательная сертификация), или добровольным (добровольная сертификация). *(54)

6. На сегодняшний день декларирование соответствия со слабой доказательственной базой - ограничивается малоопасной продукцией. А для опасной продукции применяется обязательная сертификация как более жесткая форма подтверждения соответствия, осуществляемая третьей стороной. В полном объеме новые правила технического регулирования вступят в действие после принятия соответствующих технических регламентов или по истечении семи лет с 2003 г.

Статья 13. Государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов

1. В последние годы в значительной степени реформированы государственный контроль и надзор за качеством и безопасностью пищевых продуктов. Это неразрывно связано с проведенной в стране административной реформой.

В связи с реформой произошли перераспределение функций федеральных органов исполнительной власти, разведены по отдельным ведомствам нормотворческие, контрольно-надзорные и функции по оказанию государственных услуг, изменилась подчиненность, появилась 3-х звенная система государственного управления, то есть министерства, службы, агентства. По общему правилу надзорные функции переданы в компетенцию федеральных служб.

2. В теории административного права, административный надзор (контроль) - это средство административного воздействия, вид государственной исполнительно-распорядительной деятельности. Определены следующие составляющие административного надзора:

1) Предварительный контроль, то есть проведение экспертиз, выдача заключений, лицензий, проведение аккредитаций.

2) Текущий контроль, то есть непосредственное осуществление контроля, сбор и анализ информации о поднадзорных объектах. В этой связи проводятся проверки соблюдения санитарного, таможенного, технического законодательства, сбор и анализ информации о поднадзорных объектах, досмотры, обследования на местах, инвентаризации.

3) Применение мер пресечения неправомерных действий; направление предписаний о запрещении отдельных видов работ, устранении последствий правонарушения; отзыв продукции, приостановление действия лицензий, отстранение от работы.

4) Применение к виновным мер административного наказания. Почти все субъекты государственного надзора вправе сами применять к виновным меры административного наказания, такие как предупреждение, штраф. По ряду правонарушений должностные лица органов государственного надзора только составляют протоколы об административных правонарушениях, проводят расследование.

3. До административной реформы 2004 года - государственный надзор (контроль) осуществлял тот орган исполнительной власти, который устанавливал государственно обязательные нормы и требования к качеству и безопасности товаров. При этом подавляющее большинство органов государственного контроля входили в соответствующие министерства и ведомства. Важный принцип реформы технического регулирования и административной реформы - это запрещение совмещения в одном органе государственной власти полномочий установления государственно-обязательных требований, государственного контроля (надзора), по сертификации, по аккредитации. Законом "О техническом регулировании" поставлены задачи оптимизации порядка проведения государственного контроля (надзора) качества и безопасности пищевых продуктов. До истечения переходного периода реформы технического регулирования контроль и надзор осуществляется на соответствие действующим санитарным нормам, ГОСТам и другим нормативным правовым актам.

4. Федеральный орган исполнительной власти РФ, *(55) осуществляющий функции государственного санитарно-эпидемиологического надзора, надзора (контроля) за соблюдением законодательства о защите прав потребителей и потребительского рынка руководит и организует деятельность единой федеральной централизованной системы государственного санитарно-эпидемиологического надзора (системы государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации); обеспечивает санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через государственную границу России; контроль за соблюдением правил продажи отдельных, предусмотренных законодательством видов товаров, выполнения работ, оказания услуг; регистрирует впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты, отдельные виды продукции, потенциально опасные для человека.

Деятельность органов, производящих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, обеспечивают федеральные государственные учреждения, организации, территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации, муниципальных образованиях; учреждения, структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти по вопросам обороны, внутренних дел, безопасности, юстиции, органов, производящих санитарно-эпидемиологический надзор на объектах обороны и иного специального назначения. Должностные лица, уполномо-ченные осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор вправе: получать от различных лиц документированную информацию по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения; проводить санитарно-эпидемиологические расследования; беспрепятственно посещать территории и помещения объектов надзора; проводить отбор для исследований проб и образцов продукции; досмотр транспортных средств и перевозимых ими грузов; составлять протоколы о нарушениях санитарного законодательства, давать предписания об устранении выявленных нарушений санитарных правил, о прекращении реализации антисанитарной продукции или не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения. Главные государственные санитарные врачи и их заместители вправе: рассматривать материалы и дела о нарушениях санитарного законодательства; предъявлять иски в суд; выдавать заинтересованным лицам санитарно-эпидемиологические заключения; направлять обязательные для исполнения предписания; в установленных случаях выносить мотивированные постановления о приостановлении или о запрещении деятельности, нарушающей санитарное законодательство; за нарушение санитарного законодательства налагать административные взыскания в виде предупреждений и штрафов; направлять в правоохранительные органы материалы о нарушении санитарного законодательства для решений вопросов о возбуждении уголовных дел.

5. Федеральный орган исполнительной власти в области государственного ветеринарного надзора Российской Федерации *(56) находится в системе Государственной ветеринарной службы Российской Федерации, *(57) которая кроме указанного ведомства включает в себя: федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии; *(58) федеральный орган исполнительной власти по оказанию государственных услуг в области ветеринарии и подведомственные ему организации; *(59) в субъектах Российской Федерации - уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения. Россельхознадзор производит функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, использования пестицидов и ядохимикатов, лицензирует деятельность по хранению зерна и продуктов его переработки; выдает разрешения или вводит ограничения на ввоз в РФ или вывоз, транзит поднадзорных службе грузов - животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств, кормов и кормовых добавок для животных и подкарантинной продукции; вносит предложение об установлении карантина и других ограничений, об упразднении карантинных, фитосанитарных режимов и зон; регистрирует объекты надзора в установленной сфере деятельности. Важнейшая задача ведомства - защита населения от болезней, общих для человека и животных.

6. Контроль за качеством зерна и продуктов его переработки продолжает относиться к компетенции Государственной хлебной инспекции при Правительстве РФ. Функционирование подобного органа государственной власти было предусмотрено Федеральным законом "О зерне" N 183-ФЗ от 5 декабря 1998 года и принятым в его исполнение постановлением Правительства РФ от 23 марта 1999 года, утвердившим Положение о Государственной хлебной инспекции при Правительстве РФ (Госхлебинспекции). Статьей 23.18 КоАП РФ предусмотрено существование отдельного органа государственной власти, которому подведомственно рассмотрение нарушений законодательства о качестве и рациональном использовании зерна и продуктов его переработки.

7. До 2004 г. органами государственной инспекции по торговле являлись Госторгинспекция РФ и ее территориальные органы. В Положении о Госторгинспекции РФ была определена одна из ее задач - государственный контроль за качеством и безопасностью товаров народного потребления. В ходе административной реформы функции Госторгинспеции РФ перешли к Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзору). Указанная служба помимо функций по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, специально уполномочена в сфере защиты прав потребителей и потребительского рынка.

8. В результате преобразования Госстандарта России, его функции были переданы Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации (Минпромэнерго) и находящемуся в его ведении Агентству по техническому регулированию и метрологии (Ростехрегулированию), которое в переходный период осуществляет надзор в сфере стандартизации, сертификации, в частности, надзор за соблюдением обязательных требований стандартов, технических регламентов, метрологический надзор.

По окончании переходного периода в техническом регулировании, когда все различные требования к продукции будут окончательно разделены на общеобязательные и рекомендуемые, в каждом конкретном техническом регламенте должны быть установлены уровень и какое ведомство контролирует их соблюдение.

9. Деятельность по санитарно-эпидемиологическому, ветеринарному, фитосанитарному надзору, метрологическому, за соблюдением требований стандартов и технических регламентов, контроль и надзор в сфере потребительского рынка, законодательства в сфере агропромышленного комплекса - содержательно составляют в целом контроль и надзор за качеством и безопасностью пищевых продуктов (работ, услуг).

С момента принятия и вступления в действие технических регламентов, включения в них всех общеобязательных требований к продукции, предполагается, что множественные контролирующие органы могут быть сведены в единый междведомственный орган по контролю за безопасностью продукции или будут действовать в том качестве, как они названы в ФЗ "О техническом регулировании" (Раздел VI) - органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов. Какие это конкретно государственные органы - указывается в соответствующем техническом регламенте в отношении определенного вида продукции. Для продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, государственный контроль (надзор) проводится исключительно на стадии обращения. Продукция находится на стадии обращения, если она имеется в наличии на складе готовой продукции и у производителя есть на нее договор поставки или прайс-лист (публичная оферта). В отличие от политики технического регулирования, весь предыдущий период государственный контроль и надзор за соблюдением требований к продукции осуществляется на стадиях всего жизненного цикла существования продукции (разработка, постановка на производство, изготовление, реализация и др).

10. Государственный надзор и контроль в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов - это система мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в этой сфере. Его составляют: контроль за соблюдением обязательных требований законодательства; установление причин и условий совершения правонарушений в указанной сфере; пресечение нарушений законодательства и применение мер административного воздействия;

Контроль и надзор производится посредством: проверок деятельности по изготовлению и обороту пищевой продукции, оказанию услуг в сфере торговли и сфере общественного питания.

Проверки это: обследования территорий, зданий, помещений, сооружений, транспортных средств; рассмотрение документов, необходимых для оценок; проведение исследований (испытаний) продукции; производство экспертиз продукции (санитарно-эпидемиологической, токсикологической, ветеринарно-санитарной, товароведческой, экологической); проведение расследований и пресечений нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов. *(60)

11. Реформа технического регулирования создает условия объективного контроля (надзора) за соблюдением правил сертификации и за сертифицированной продукцией. В соответствие с комментируемым Законом орган, выдавший сертификат, был обязан приостановить (отменить): действие сертификата, изготовление и (или реализацию) пищевых продуктов, материалов, изделий, производимых с нарушением общеобязательных требований законодательства.

ФЗ "О техническом регулировании" закрепляет, что в случае нарушений требований технических регламентов, уполномоченные органы государственного контроля (надзора) - вправе требовать устранения нарушений в разумный срок; направляют изготовителям (продавцам) предписания о разработке программ мероприятий по предотвращению нарушений; принимают мотивированные решения о запрете отчуждения продукции третьим лицам; прекращают или приостанавливают процессы производства, хранения; направляют информацию о не соответствии продукции общеобязательным требованиям технических регламентов; требуют отзыва продукции с рынка; в случае невыполнения предписаний орган государственного контроля и надзора вправе обратиться в суд с иском о принудительном отзыве продукции.

12. Наибольшее количество выявлений случаев административных правонарушений происходит в результате проведения мероприятий государственного надзора (контроля), то есть проверок. КоАП РФ, действующий с 2002 г., подразделил органы государственной власти на те, которые уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, и те, которые лишь уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. *(61) По некоторым составам органы не совпадают. Одни из них уполномочены составлять только протоколы, другие - и составлять протоколы, и рассматривать дела об административных правонарушениях. По результатам мероприятия по контролю должностные лица органа государственного надзора составляют акт установленной формы в двух экземплярах, к нему прилагаются: акты об отборе образцов (проб) продукции; акты обследования объектов производства, хранения, реализации пищевой продукции; протоколы (заключения) проведенных исследований (испытаний) и экспертиз; объяснения должностных лиц органов государственного контроля (надзора); работников, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований, и другие документы или их копии, связанные с результатами мероприятия по контролю.

В случае выявления административного правонарушения, должностные лица органа государственного контроля (надзора) составляют протокол в порядке, установленном КоАП РФ, дают предписания об устранении выявленных нарушений. Также принимаются меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда, меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности (меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях). К числу таких мер могут относиться: доставление, личный досмотр и досмотр вещей, находящихся при физическом лице; досмотр транспортного средства; осмотр помещений и территорий, находящейся там продукции и документов; изъятие продукции и документов, арест товаров, транспортных средств. Уполномоченный орган государственной власти рассматривает дело об административном правонарушении и назначает наказание. Производя эти действия и участвуя в производстве об административном нарушении, следует руководствоваться гл. 23-30 КоАП РФ.

За нарушение требований к качеству и безопасности пищевых продуктов различными статьями КоАП РФ предусмотрена ответственность и наказание в виде: штрафа, конфискации товаров, орудий совершения правонарушений.

13. При мероприятиях по осуществлению государственного контроля требуется соблюдать Федеральный закон РФ от 8 августа 2001 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)". Согласно этому Закону, мероприятия по контролю и надзору проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора) и только тем должностным лицом (лицами), которое указано в таком распоряжении. Продолжительность мероприятий по контролю не должна превышать один месяц. Мероприятия по контролю могут быть плановые и внеплановые. В отношении одного объекта каждым органом государственного контроля плановое мероприятие проводится не чаще, чем один раз в два года. Внеплановая проверка проводится для контроля исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, обычно следует за плановым мероприятием и выявленными нарушениями обязательных требований, а также в случаях, установленных п. 5 ст. 7 упомянутого Закона. Должностные лица, проводящие проверки, не в праве: устраивать плановые проверки в случае отсутствия во время мероприятий должностных лиц или работников проверяемых организаций; требовать представления документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки; требовать образцы (пробы) продукции для исследований (испытаний), экспертиз без оформления акта об их отборе и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами.

14. Если при проведении мероприятия по контролю установлено, что товар (работа, услуга) может причинить вред здоровью, жизни, окружающей среде и имуществу потребителей, орган государственного контроля (надзора) обязан: 1) довести до сведения граждан информацию об опасном товаре (работе, услуге); 2) о способах предотвращения возможного вреда, 3) принять меры к недопущению причинения вреда (меры по приостановлению производства, отзыва товара с рынка, с последующим возмещением затрат за счет виновного лица).

15. Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, Федеральная служба безопасности Российской Федерации осуществляют контроль в соответствии со своей компетенцией за качеством и безопасностью пищевых продуктов, материалов и изделий, а также услуг, оказываемых в сфере торговли пищевыми продуктами (сфере общественного питания). Федеральная таможенная служба подчинена Министерству экономического развития и торговли РФ и действует в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации 2003 г. Таможенные органы реализуют ряд функций, значимых для безопасного оборота продукции. Это борьба с контрабандой, незаконным оборотом товаров, животных и растений, обеспечивают уничтожение товаров по правилам таможенного режима.

Статья 14. Мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов, здоровья населения

1. Мониторинг качества и безопасности пищевых продуктов проводится в ходе мероприятий социально - гигиенического и санитарно-гигиенического мониторинга.

2. Цели указанных видов мониторинга - это формирование федерального информационного фонда социально-гигиенического мониторинга; получение информации и ее обработка; установление связи показателей здоровья населения и факторов окружающей среды; определение приоритетных факторов; проведение гигиенического ранжирования территорий. *(62) Наблюдение ведется органами, уполномоченными в области санитарно-эпидемиологического контроля (надзора), органами Государственной ветеринарной службы РФ, а также органами, осуществляющими государственный надзор в области стандартизации и сертификации. *(63)

В частности, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии производит сбор и обработку информации о случаях причинения вреда вследствие нарушений требований технических регламентов; информирование приобретателей, изготовителей и продавцов по вопросам соблюдения требований технических регламентов. *(64)

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) организует в установленном порядке ведение социально-гигиенического мониторинга. *(65)

Документами, отражающими ведение работ по социально-гигиеническому мониторингу, в частности, являются ежегодные Государственные доклады о санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации, О состоянии здоровья населения в Российской Федерации.